破物业管理陈弊 开基层自治新局

在广州市增城区凤凰城第二社区，居民们苦恼业委会成立难已久。来自天南地北的业主们谋面不识，组织难、发动难，当召集业主商议社区利益相关事项时，上百名业主挤满了会议室，却谁也代表不了谁。2021年1月1日，《广州市物业管理条例》将开始实施的消息，给他们带来了希望。

物业管理与每一个人的权利和利益息息相关。而现行的规章制度并不能满足客观需要，业主大会、业委会成立难监管难、物业管理纠纷多发、政府部门职责权限不明确等问题时有发生，甚者诱发社会群体事件。

破除物管陈弊，成为广州打造共建共治共享社会治理新格局不可避免的命题。《广州市物业管理条例》（下称《条例》）将此前模糊抽象的物业管理和服务行为规范具体细化，逐一针对焦点问题提供行得通、可操作的法律条文依据。由于物业管理涉及主体广、利益关系复杂、矛盾冲突多，该《条例》也成为广州立法史上立法难度最大、历时时间最长、立法成本最高、条文最多的法规。

●南方日报记者 郑慧梓

业委会成立难监管难

创设物委会制度，规范业委会履职

业主组织成立难的现象在全国物业管理中普遍存在。广州于1998年开始出现业主组织，但目前成立的业主组织，包括业主大会和业主委员会占比不足三成。业主组织的缺席，导致业主群体松散，内部成员之间意见难以统一，在群体维权时困难重重。

为什么成立难？参与了《条例》立法过程的广州大学法学院副教授李伟认为，这一方面源于业主力量分散不集中，缺乏牵头人；另一方面在前期的物业管理当中更多侧重业主自我管理，但业主自我管理的能力是有限的。“在立法破解该难题时，我们考虑的是如何加强党和政府的领导、充分发挥物业管理当中各个主体的积极性，因此在《条例》中创设了物业管理委员会制度。”

《条例》创设的物业管理委员会将成为业委会的孵化器，组织选举业委会是其职责，并在业委会成立后解散。物业管理委员会的成员由街道办事处、镇人民政府、居民委员会、房屋行政主管部门、物业服务人、业主代表共同组成，业主代表人数超过半数，体现多方参与和业主自治。李伟解释，物业管理委员会其实是通过基层党政机关指导、帮助并推动物业管理区域内的业主成立业主组织。

相较业主大会需要20%以上的业主提议才可召开，《条例》规定占10%以上业主提议便可成立物业管理委员会，这在一定程度上降低了启动筹备业委会的门槛。同时，物业管理委员会比业委会筹备组更多吸纳了相关政府部门人员加入，提高了其在业主间的公信力，对提升广州业委会成立比例有积极推动作用。

除了成立难，业委会权力边界不清晰、权责不对等、运行不规范、行政监管缺失、违法成本较低等问题也普遍存在。当前，我国尚未在法律层面上对业主委员会的角色性质给予明确定位，相关的权责界限较为模糊。

此次《条例》的出台就明确了业委会应当公开的资料和信息，以及信息公开方式，设立了业委会委员的禁止行为，并在“法律责任”部分对物业、业委会涉及违法行为的，提出了相应处罚措施，并细化街道办事处、镇政府以及居民委员会的监督途径和方式，通过外部力量进一步完善业主委员会监管制度。

物业管理纠纷多发

公开物业收支、物业费动态调价

如今，物业管理纠纷在社会矛盾和群体性事件中有不小的占比。广州市中级人民法院房产庭庭长邓娟闰告诉记者，在中院审理的涉及物业管理案件中，近九成属于物业公司追讨物业费的纠纷，“欠费情况主要是因为业主对物业服务人提供的服务质量不满意，或者因与开发商间对房屋质量存在一些争议。”

具体而言，物业服务质量参差不齐、物业服务费缺乏定期调整机制、新旧物业交接矛盾突出、物业服务人退出机制不健全等问题普遍存在。为此，《条例》在物业服务合同提供的物业服务以外，补充了物业服务人在垃圾分类、高空抛物、装饰装修管理、房屋外立面管理、安全管理、突发事件应对等方面的职责，并对物业服务人违反《条例》规定的行为规定相应的法律责任。

在《条例》调研过程中，市民对于保障业主对于共有物权的利益，完善业主共有资金、公共秩序相关制度的诉求非常突出。针对当前业主共有资金管理不够透明，部分物业企业或者业委会侵占共有资金的突出问题，《条例》规定了共有资金的来源、管理、用途、使用和公开等制度，对违反共有资金制度的行为设立了法律责任。

“物业企业需公开的收支主要包括物业服务费和公共收益两部分。”广州市住房和城乡建设局党组书记、局长王宏伟解释，“《条例》规定物业企业应当每年向全体业主公开物业服务费年度预决算、每季度公布物业服务费收支情况、每季度公开业主共有资金的收支情况。”

有市民担忧小区和物业矛盾突出，物业不公开收益、乱收费和随意涨价，《条例》如何真正落地实施。对此，王宏伟给予回应，“违反规定的行为可以由区住房建设局依法查处。物业企业未依法公布物业服务费的年度预决算及收支情况的，可处以1万元以上10万元以下罚款；对物业企业未公开共有资金收支情况的，可处以15万元以上30万元以下罚款。”

物业的本质是花钱购买服务，物业费调整牵动着物业企业与业主双方的利益。近年来，广州出现部分小区十余年未增长物业费的情况。物业收入应促使物业公司不断提升服务质量，实现居民生活品质和人居环境逐年改善，对此，《条例》对物业服务费动态调整、收费方式、缴纳要求进行了细化规定，以期推动物业费与物业服务质量走向良性循环。

按照《条例》，前期物业服务一般实行政府指导价，由价格部门制定物业服务费基准价及其浮动幅度，对物业服务费实行市场调节价的，由物业服务行业协会负责制定物业服务标准和物业服务费市场参考价，供物业服务人和业主参考。当物业企业需要调整物业服务费时，调整方案需经业主共同表决。

监管部门职责不清

坚持党建引领，强化镇街职责

业主自治是一项基本制度，也是社会民主的重要体现。但业主自治能力有限，当业主自治与社会公共利益发生冲突，个人权利和他人权利发生冲突的时候，需要公权力适度介入。广州市人大常委会法制工委主任邓成明提到，在以往的物业管理当中，政府相关部门职责权限不明确，镇街、居委、社区党组织对业主组织的指导监督力度不够，物业管理纠纷多元处理机制缺乏。

此次立法把物业管理纳入社区治理、社会治理体系。《条例》通过贯彻党建引领，鼓励支持党员参与，发挥党员的先锋模范作用和基层党组织的战斗堡垒作用；通过横向明确住建等政府部门职责，纵向明确市、区、镇街职责，避免政府部门在物业管理中的缺位和监管无力，建立分工明确、权责清晰、高效协调的行政管理体制。

物业服务管理水平直接影响到社区的生活环境、关系居民的幸福指数。建立健全社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业等共同参与的协同治理机制，有利于最大程度把党的政治优势、组织优势转化为社区治理优势，更好地贯彻落实以人民为中心的发展思想。

《条例》据此明确构建了党建引领社区治理框架下的物业管理体系，将物业管理纳入社会治理体系。镇街、社区党组织对物业服务区域的基层党组织进行指导，同时鼓励和支持党员业主加入业主自治组织发挥模范带头作用。

镇街在物业管理中的作用在《条例》中更加凸显。除了在物业管理委员会制度中牵头打造多方广泛参与的物业管理新模式，同时肩负对物业管理的指导、协调和监督职责，将物业监管的重心下移到基层。

立法后的执行是《条例》发挥作用的关键。王宏伟透露，在《条例》制定过程中，广州市住建局已着手研究并确定了9个需要细化的配套文件。配套文件的制定出台有利于《条例》各项规定进一步落地。以业主关注较高的业主共有资金制度为例，正在优先加快制定的《广州市业主共有资金管理办法》将在《条例》等基础上，对共有资金管理单位如何规范开立、变更资金账户、如何移交共有资金等方面制定操作性规定。9份文件预计将于2月28日前全部出台。

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难度最大、成本最高、历时最长、条文最长

《条例》为何获穗立法史上“四最”？

随着2021年步伐渐近，与广州每个市民息息相关的《广州市物业管理条例》（下称《条例》）实施在即。这部八章一百一十条的《条例》，是广州立法史上立法难度最大、成本最高、历时最久、条文最长的法规。

“物业管理立法难度相当大，这是一部兼有民事规范、行政监管和社会治理等内容的综合性法规。”邓成明在《条例》颁布实施新闻发布会上对《条例》的“四最”进行了解释，立法难度影响立法成本，“成本高主要体现在时间成本和人力成本上。”

邓成明介绍，《条例》涉及的主体众多、法律关系极为复杂，需要对业主、业主大会、业主委员会、物业管理委员会、物业使用人、物业服务人等多个主体的权利义务及各主体之间的关系进行规范。但各方主体既有共同诉求，也存在冲突和矛盾，如何协调和平衡各方主体利益，把握好政府公权力介入物业管理的度，让《条例》立法面临着前所未有的挑战。

另一方面，一些历史遗留问题也给立法带来了困难。业主自治在我国探索了将近20年，但在实践中仍存在一些困惑，如自治和他治范围的界定，业主自治与社区自治的关系等问题。《条例》既要保障业主自治权的充分行使，同时又要对业主自治权的行使进行有效监督，制度设计难度大。而物业管理工作面临的现实问题较多，要从立法角度解决现实问题难度大。

此外，从社会治理角度看，要推动政府相关部门、街镇、居委会、业主、业主组织、物业企业、建设单位等在小区治理中形成合力、构建共建共治共享的社会治理格局的阻力也不小。

邓成明还提到，“这次疫情防控中，物业服务企业承担了不少社区疫情防控工作。如何在《条例》中规范物业服务人在应急处置、基层治理等方面的职责，难度大，需要综合考量，既要明确其在基层社区治理方面的具体职责，同时又不能侵犯其作为企业经营者的经营自主权，不能对其增加明显不合理的义务。”

如何迎“战”？广州市人大和政府相关部门花费了大量的时间和人力广泛搜集民意。在起草阶段，政府与高校合作，进行多方论证调研，在立法过程中，网上公开征求意见为利益相关主体，尤其是业主及物业服务人提供发表意见的渠道。

立法人员还赴北京、武汉、上海、青岛等地调研，借鉴吸收其他地方的成功经验，并对《条例》涉及到的许多难点问题，动员专家在合法性上进行充分论证，将民法典的内容吸收进来，根据民法典的新要求构建广州的物业管理法律制度。

从起草到公布实施的三年间，《条例》历经反复论证修改，以“不抵触、有特色、可操作”为立法原则，将原先模糊抽象的问题尽可能作出具体明确的规定，便于后续的操作执行，因此，该《条例》也成为了广州立法史上条文最多的法规。